با این وجود بودجه ریزی در ایران به رغم جایگاه ممتاز برنامه ریزی و اهمیتی که بودجه در تهیه و اجرای برنامه های عمرانی دارد. ابزاری ناکارآمد است. تهیه و تصویب بودجه برا ی هر دوره مالی، توان قابل توجهی از نیروهای کارشناسی دستگاه‌ها را به خود اختصاص می‌دهد و بحث های گسترده ای را بین قوای اجرایی و قانون گذاری مطرح می‌کند. در مقایسه با دگرگونی های بسیاری که طی دهه های اخیر در مفاهیم و مأموریت‌ های بودجه در اداره امور عمومی کشور ها پدید آمده است.سازمان دهی،مدیریت تهیه و اجرای بودجه در ایران در نیم قرن به مسئله پیچیده و دشواری در مدیریت بخش عمومی مبدل شده است که پیامد های نامطلوب و رو به تزاید خود را به دولت تحمیل می‌کند و علی رغم تأکید مواد ۱۳۸ و ۱۴۴ قانون برنامه سوم و چهارم توسعه اقتصادی کشور از سال ۱۳۸۱ مبنی بر اجرای بودجه ریزی عملیاتی آنچه در عمل اتفاق افتاده صرفا به تغییر طبقه بندی اقلام درآمدی و هزینه ای خلاصه شده و در اجرا چندان تغییراتی ایجاد نشده است(احمدی ۱۳۸۷).

۱-۲: بیان مسئله و اهمیت پژوهش:

پژوهش ها نشان می‌دهد که در بیشتر کشورهای با سطح درآمد متوسط، بیش از پنج درصد تولید ناخالص داخلی و ۵ تا ۱۰ درصد از هزینه های دولت به بخش سلامت اختصاص یافته است(ابوالحلاج رمضانیان۱۳۹۰). این در حالی است که تا زمانی که زیر ساختهای مناسب برای استفاده اثر بخش از منابع و بویژه منابع مالی وجود نداشته باشد کارآمدی، اثربخشی، ارزیابی و نظارت بر این منابع امکان پذیر نخواهد بود، و حتی افزایش پیوسته اعتبارات مالی نیز در حل مشکلات سیستم سودمند واقع نخواهد شد(باباجانی ۱۳۸۵).از این رو نظام بودجه ریزی به عنوان یکی از خرده نظام های مدیریتی و اقتصادی در نحوه تخصیص منابع همواره مورد توجه دولت ها و سازمان ها بوده است (سعیدی و مزیدی ۱۳۸۵). به طوری که دهه گذشته با پیشرفت های نظری و کاربردی در فرآیندهای بودجه ریزی همراه بوده است. از این رو اکنون در نظام ملی اقتصادی پیش رو، بودجه به عنوان مهم ترین ابزار هدایت و تخصیص بهینه منابع در جهت دستیابی به اهداف توسعه تبدیل شده است. دوران گذر از بودجه ریزی سنتی و متداول به بودجه بندی عملیاتی سرآغازی است برای شفاف سازی هزینه ها و انجام اصلاحات ساختاری و منطقی ساختن نقش دولت در فعالیت های اقتصادی و فرهنگی است. به عبارت دیگر تدابیری که دولت برای حل مسائل اقتصادی و اجتماعی اتخاذ می‌کند، در بودجه انعکاس می‌یابد. در واقع بودجه شکل خلاصه شده ای از چگونگی برنامه ریزی، سازمان دهی، هدایت و کنترل روندهای مالی دولت است که از پشتوانه فکری منسجم و ارگانیک تخصیص منابع مالی و غیر مالی محدود در مقابل نیاز های نامحدود در سطح کلان برخوردار است(سعیدی و مزیدی ۱۳۸۵). ایده بودجه ریزی عملیاتی در ایران، از اوایل دهه ۱۳۸۰ ، در ادبیات بودجه اى مطرح شد و در عمل نیز ابتدا در بودجه هاى سنواتى مورد توجه قرار گرفت و در سال هاى بعد، در قوانین فرادستى مطرح شد. در بند “ر” تبصره ” ۱” قانون بودجه ۱۳۸۲ کل کشور، مقرر شده سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور در راستاى اصلاح نظام بودجه نویسى نسبت به عملیاتى کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمدها و هزینه ها براى سال ۱۳۸۳ ، براى تمام دستگاه هاى اجرایى و شرکت ها و سازمان هایى که شمول قوانین و مقررات عمومى بر آن ها، مستلزم ذکر نام است، عمل نموده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه ها را بر اساس نیاز دستگاه‌ها و فعالیت هایى که صورت مى گیرد، انجام دهد(پناهی ۱۳۸۹، طاهر پور و همکاران۱۳۹۰).

این موضوع عیناً در بند “ز” تبصره ” ۱” قانون بودجه ۱۳۸۳ نیز تکرار گردید:سازمان مدیریت و برنامه ریزی ‌کشور در راستاى اصلاح نظام بودجه نویسى نسبت به عملیاتى کردن بودجه، اصلاح نظام برآورد درآمد ها و هزینه ها براى سال ۱۳۸۴ براى تمام دستگاه هاى اجرایى و شرکت ها و سازمان هایى که شمول قوانین و مقررات عمومى بر آن ها، مستلزم ذکر نام است عمل نموده و توزیع اعتبارات مربوط به هزینه ها را بر اساس نیاز دستگاه‌ها و فعالیت هایى که صورت مى گیرد، انجام دهد. مواد ۱۳۸،۱۳۷ و ۱۴۴ در در فصل “نوسازى دولت و ارتقاى اثربخشى حاکمیت قانون” قانون برنامه چهارم توسعه دولت، درباره احصاى امور حاکمیتى به منظور افزایش بهره ورى و بودجه ریزى عملیاتى بود(پناهی ۱۳۸۹، طاهر پور و همکاران۱۳۹۰).

در تبصره هاى قانون بودجه ۱۳۸۴ ، موضوع بودجه ریزى عملیاتى مسکوت گذاشته شد و الزامى براى هیچ دستگاهى تعیین نشد. در قانون بودجه سال ۱۳۸۵ نیز در هیچ تبصره اى، درباره بودجه ریزى عملیاتى بحث نشده است، ولى تلاش شده است که اعتبار دستگاه‌ها، در جدول اعتبارات دستگاه هاى اجرایى، بر اساس شاخص هایى نظیر “واحد”، “مقدار” یا “هزینه واحد” (به عنوان یگانه نمود عملیاتى کردن بودجه) بیان شود. قانون بودجه سال ۱۳۸۶ نیز همانند بودجه سال ۱۳۸۵ ، اقدامات محسوسى را درباره بودجه ریزى عملیاتى شامل نمى شد و دقیقاً به صورت بودجه سال ۱۳۸۵ ، تنظیم شد که همان ایراد هاى بودجه سال ۱۳۸۵ ، بر آن نیز وارد بود. قانون بودجه سال ۱۳۸۷ (با توجه به لایحه تقدیمى دولت) نسبت به قوانین بودجه سنواتى، تغییرات گسترده اى کرده بود، گرچه در آن درباره عملیاتى کردن بودجه صحبت نشده است، ولى با تجمیع ردیف ها، اختیارات گسترده به مدیران در سطوح مختلف، به ویژه به دستگاه هاى اصلى اعطاء شده بود. گرچه این نوع اختیار، جزءالزام هاى بودجه ریزى عملیاتى محسوب مى شود، ولى این ویژگى، با تعریف و تعیین شاخص هاى دقیق عملکردى همراه نبود. قانون بودجه سال ۱۳۸۸ ، زمانى تنظیم گردید که قانون مدیریت خدمات کشورى، تصویب شده بود. بر اساس ماده ( ۱۶ ) قانون مذکور، دستگاه هاى اجرایى موظف هستندبه منظور افزایش بهره ورى و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول و کنترل مراحل انجام کار واعطاى اختیارات لازم به مدیران، اقداماتى مانند تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات، تعیین شاخص هاى هدفمند و نتیجه گرا و استانداردهاى کیفى خدمات و نظارت بر کنترل کمیت و کیفیت خدمات، انعقاد تفاهم نامه با مدیران واحدهاى مجرى و اعطاى اختیارات لازم را براى پیشنهاد جابجایى فصول و برنامه اى اعتبارات انجام دهند(پناهی ۱۳۸۹، طاهر پور و همکاران۱۳۹۰).