اقدامات شورا قاعدتاً مبتنی بر یک سلسله قواعد و مقرراتی است که شورا را در انجام وظایفش قادر می سازد بنابراین ابتدا شورا باید خطر را شناسایی کند، آن گاه درصدد دفع آن برآید. وسایل و ابزار شناسایی خطر و متناسب بودن آن ها با نوع خطر و بحران نیز مساله ای است که درک ماهیت آن در چهارچوب مقررات موضوعه بین المللی چندان آسان نیست، چنانچه شورا در استفاده از این وسایل گاه راه افراط پیموده و گاه به لحاظ سیاسی از آن چشم پوشیده است (قسمت دوم).

( اینجا فقط تکه ای از متن پایان نامه درج شده است. برای خرید متن کامل فایل پایان نامه با فرمت ورد می توانید به سایت feko.ir مراجعه نمایید و کلمه کلیدی مورد نظرتان را جستجو نمایید. )

حال اگر فرض کنیم که شورای امنیت با بهره گرفتن از وسایل ممکن خطر را دریافته است، باید دید که آن خطر تا چه میزان امنیت جهانی را مختل ساخته است؛ زیرا میزان اهمیت خطر در نوع اقداماتی که شورا برده حدود این خطرات را به طور کلی روشن کرده است بررسی دقیق این مفاهیم و تناسب خطر با اقدامات شورای امنیت از اهمیت بسیاری برخوردار است که ما در قسمت سوم این مقاله که به تناسب موضوع سه بخش نسبتا مفصل تقسیم شده است به آن خواهیم پرداخت تا اینکه زمینه استدراکی علمی فراهم آید.
۳-۲-۱- حفظ صلح و امنیت جهانی
به موجب ماده ۲۴ منشور ملل متحد، مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت جهانی به عهده شورای امنیت است. نویسندگان منشور با توجه به علل ناتوانی جامعه ملل در مقابله با آفت جنگ^[۷۳]، این بار وظیفه خطیر استقرار امنیت را به شورایی واگذار کردند که در آن فاتحان جنگ جهانی (ایالات متحده آمریکا، اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی، انگلستان، فرانسه) و چین از امتیاز خاصی برخوردار بودند. به این ترتیب ماده ۲۴ منشور پدید آمد و شورای امنیت با اختیاراتی وسیع مجری نظام امنیت مشترک شد و در مقام رکنی انتظامی مسئول استقرار نظم در جهان گردید.
شورای امنیت در چهارچوب مقررات فصل ششم منشور در مقام میانجی و در چهارچوب مقررات فصل هفتم همچون مجری نظم عمل می نماید. و این وقتی است که نقض صلح، جهان را در معرض خطری جدی قرار داده باشد.
شورای امنیت در مقام مجری نظم ابتدا باید مطمئن شود که صلح مورد تهدید قرار گرفته، موازین آن نقض شده و یا عمل تجاوزکارانه ای تحقق یافته است؛ آن گاه براساس دلایلی که به دست آورده است می تواند تدبیری موقت اتخاذ کند یا به اقدامی قهری دست بزند.
اقدامات موقت برای جلوگیری از وخامت اوضاع و احوال و عملیات قهری برای برپایی صلح در پهنه گیتی مقرر میشود. در فرض نخست، شورای امنیت مصوبات خود را به شکل توصیه نامه و در فرض دوم به شکل احکام لازم الاجرا صادر می نماید، که در این صورت، کشورها به موجب ماده ۲۵ منشور مکلف به رعایت آن هستند.
ماده ۲۵ منشور که ماده کلیدی نظام امنیت بین المللی است با تصریح به این که «اعضای ملل متحده قبول می نمایند که تصمیمات شورای امنیت بر طبق منشور لازم الاجرا است» این نکته مهم را یادآور شده است کشورها باید احکام این رکن اصلی سازمان را که به نام همه آن ها صادر میشود، بپذیرند بنابراین همه اعضای سازمان ملل متحد، به لحاظ آن که منشور را تصویب کرده اند، باید نتایج اجرای مقررات آن را نیز پذیرا باشند و بر احکام شورای امنیت صحه بگذارند. در این زمینه، مقررات منشور از مقررات میثاق پیشرفته تر و جامع تر است. در میثاق آمده بود: «هرگاه یکی از اعضای جامعه به رغم تعهداتی که به موجب مواد ۱۲ و ۱۳ و ۱۵ به گردن گرفته است به جنگ توسل جوید، مثل این است که با تمام اعضای جامعه وارد کارزار شده است در این صورت، اعضای جامعه باید اولا روابط تجاری و اقتصادی خود را با آن کشور بی درنگ قطع نمایند و ثانیا از ایجاد هرگونه رابطه بین اتباع خود و اتباع کشوری که نقض عهد کرده جلوگیری به عمل آورند و ثالثا کلیه مراودات مالی و تجاری شخصی میان اتباع دولت خاطی و اتباع کشورهای دیگر را ، اعم از اینکه عضو جامعه باشند یا نباشند بر هم زنند … »^[۷۴] البته مقررات این ماده ضمانت اجرا نداشت و در نتیجه ، هریک از اعضا جامعه می توانست از اجرای تنبیه هایی که بر ضد کشورهای خاطی وضع شده بود ، خودداری کند؛ گو این که کشورهای عضو جامعه ملل رسماً متعهد شده بودند وسایل عبور نیروهای نظامی مامور عملیات مشترک را از خاکشان فراهم آورند. بنابراین تشخیص نقض عهد و وضع مقررات تنبیهی و انتخاب نوع مجازات به عهده کشورهای عضو بود و شورا در این قبیل موارد اختیاری نداشت. به همین دلیل مجمع عمومی جامعه ملل هم که خود را با این رویه وفق داده بود نتوانست مانع تشنجات بین المللی شود، و در نتیجه، اختلافات کوچک به بحرانهای بزرگ مبدل شد و جنگ خانمان سوز دیگری عالم را فرا گرفت. به همین جهت، در گیر و دار جنگ جهانی دوم متفقین بر آن شدند تا انجمنی محدود از قدرت های بزرگ با نظامی متمرکز برای حفظ صلح و امنیت جهانی به وجود آورند به دنبال همین اندیشه ، اینان در اعلامیه ۳۰ اکتبر ۱۹۴۳ مسکو علناً ایجاد چنین نظامی را به کشورهای صلح دوست پیشنهاد کردند. این پیشنهاد در سپتامبر ۱۹۴۴ به تصویب کمیته کارشناسان دمبارتن اکس رسید و نظام امنیت جمعی به وجود آمد مشکل عمده ای که در این نظام وجود دارد ، شیوه تصمیم گیری اعضایی است که مسئول حفظ امنیت جمعی شده اند؛ زیرا در شورای امنیت اعضای دائم از امتیاز خاصی برخوردارند که در اصطلاح «حق وتو» نامیده میشود.
به موجب ماده ۲۷ منشور هر عضو شورای امنیت یک رای دارد (بند ۱ ) تصمیمات شورای امنیت در مورد آیین کار با رای نه عضو (بند ۲ ) و در موارد دیگر با رای مثبت نه عضو که شامل آراء تمام اعضای دائم باشد اتخاذ می گردد. این ماده که بر تصویب آن کشورها در کنفرانس سانفرانسیسکو دیر زمانی به جدل پرداختند، سرانجام در کنفرانس یالتا به تصویب رسید. با این همه، امروز پس از گذشت چهل و چند سال باز اصلاح یا الغای آن سخن کشورهای کوچکی است که از این نابرابری در رنج اند.
پس از کنفرانس یالتا اتحاد شوروی و انگلستان در مورد اجرای قاعده اتفاق آراء اعضای دائم در فرضی که یکی از آن ها طرف اختلافی باشد که در شورا مطرح است با یکدیگر اختلاف نظر داشتند تا اینکه ایالات متحده پیشنهاد جدیدی داد که بنابر آن هر عضو دائم باید از دادن رای در اختلافی که خود در آن ذی نفع است خودداری ورزد، مگر این که مضمون تصمیم ، اجرای اقداماتی قهری علیه آن کشور باشد. این نظر در کنفرانس سانفرانسیسکو بی آن که تغییری در آن داده شود به تصویب رسید.
در نتیجه ، کشورهای عضو دائم ممکن است قطعنامه ای را که در جهت منافع آنها قرار ندارد یا منافع کشورهای دست نشانده آنان را به خاطر می اندازد ، وتو کنند.
محدودیتی که به این صورت بر مقررات فصل هفتم وارد آمده است ملهم از آن واقعیت سیاسی است که در ۱۹۴۵ بر اوضاع و احوال جهان حاکمیت داشت و آن این بود که وقتی «قدرت های بزرگ» با هم موافق باشند، سازمان ملل اختیاراتی بس وسیع پیدا می کند، و وقتی در ستیز باشند، هر اقدامی غیر ممکن می گردد.^[۷۵]
بعضی از صاحب نظران معتقدند که «اصل اتفاق آراء قدرت های بزرگ ضامن آن محدودیتی است که کشورهای عضو سازمان ملل در قبال حاکمیت خود پذیرفته و متعهد شده اند که تصمیمات شورای امنیت را مراعات نمایند» چرا که پنج قدرت بزرگ هر یک برای خود نظر و منفعتی جداگانه دارند. بنابراین وقتی اعضای دائم شورای امنیت با هم به توافق برسند، آن راه حلی است که از نظر سیاسی و بین المللی معقول و موجه است؛ وانگهی هدف از وضع ماده ۳۹ که به شورای امنیت اجازه داده است برای استقرار صلح و امنیت بین المللی به اقداماتی دست بزند این بوده که از نظر سیاسی نظمی در پهنه گیتی پدید آید و به هیچ وجه منظور این نبوده که عدالت حاکم شود یا موازین بین الملل دقیقاً اجرا گردد. به همین جهت حق وتو شاید تنها راه اعتراض به آن راه حلی باشد که با عدالت سازگاری ندارد.
حق رای ممتاز گرچه از نظر اصولی انتقاد پذیر است ولی از نظر واقع گرایی سیاسی قابل توجیه به نظر می رسد؛ زیرا دیده شده هر تصمیمی که به رغم مخالفت یکی از اعضای دائم گرفته شده ثمری جز بحران، تخاصم و فتنه نداشته است و یقینا به همین دلیل بوده که «منشور ترجیح داده است سازمان در مقابله با بحرانها بیشتر مراقب آن باشد با یکی از اعضا درگیر نشود تا این که به وظایف خود عمل نماید».^[۷۶] و در نتیجه، قدرت های بزرگ هر کدام توانسته اند با آرا منفی خود مکانسیم های پیش بینی شده در منشور را مختل سازند.
۳-۲-۱-۱- رای مثبت و رای منفی
ماده ۲۷ منشور تصویب تصمیمات شورای امنیت را موکول به رای مثبت اعضای دائم شورای امنیت کرده است. مفهوم مخالف ماده اخیر این است که رای منفی هر یک از اعضا مانع اتخاذ هر تصمیمی است با این وصف، در ماده ۲۷ به خودداری اعضا از دادن رای و یا غیبت آنان در رای گیری اشاره نرفته است به همین جهت، می توان گفت که امتناع اعضای دائم از دادن رای یا غیبت آنان، به منزله رای منفی نیست و معنای وتو آن به دست نمی آید، زیرا وتو باید صریحا ابراز شود. این نظر را دیوان بین المللی دادگستری در مواردی تائید نموده است. البته از این نکته نباید غافل بود که استفاده از حق وتو مانع از آن نیست که شورای امنیت جهانیان را ترغیب نمود با انتقاد شدید از این کشورها آن ها را مواخذه نمایند و پاناما در شورای امنیت ، حیثیت بین المللی اتحاد شوروی و ایالات متحد آمریکا را از لحاظ افکار عمومی تا حد زیادی تنزل داده است.
۳-۲-۱-۲- آیین رسیدگی
شورای امنیت می تواند بر اساس شکایت یکی از کشورهای عضو سازمان ملل (بند ۱ از ماده ۳۵ ) و یا کشوری غیر عضو ـ البته به شرط این که کشور غیر عضو تعهدات مربوط به تصفیه مسالمت آمیز را که در منشور مقرر شده است بپذیرد ( بند ۲ از ماده ۳۵ ) ـ اختلاف یا بحرانی را که ممکن است منجر به برخوردی بین المللی شود و یا صلح و امنیت بین المللی را به مخاطره افکند، مورد رسیدگی قرار دهد.
در این قبیل موارد، مجمع عمومی (بند ۳ از ماده ۱۱) و دبیرکل سازمان ملل (ماده ۹۹) می توانند توجه شورای امنیت را به این گونه مسائل مخاطره آمیز جلب کنند.
۳-۲-۲- بررسی ماهوی بحران ها و اختلافات
به موجب ماده ۳۹ منشور، شورای امنیت باید قبل از هر اقدامی مطمئن شود که صلح به مخاطره افتاده و یا این که عمل تجاوز کارانه صورت گرفته است و این میسر نمی شود مگر آن که بحران یا اختلاف دقیقا مورد بررسی قرار گیرد.^[۷۷] بنابراین شورا پیش از اعلام نظر نهایی خود باید همانند مرجعی قضایی مسائل مربوط به قضیه مطروحه را با دقت مورد رسیدگی قرار دهد و صحت و سقم آن را معین کند. تحقیقی که شورا در این گونه موارد به عمل می آورد براساس ماده ۳۴ منشور است. این ماده به تعبیری حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم منشور است.
سوالی که در این قبیل موارد پیش می آید، این است که آیا اعضای دائم شورای امنیت در این قلمرو نیز دارای حق وتو هستند؟ به عبارت دیگر، آیا مخالفت یکی از اعضای دائم می تواند مانع از این شود که شورا در مورد کم و کیف قضیه ای به تحقیق بپردازد؟ این پرسش هنگام تدوین منشور در کنفرانس ۱۹۴۵ سانفرانسیسکو مطرح شد و کمیته سوم از کشورهای میزبان کنفرانس (انگلستان، ایالات متحده آمریکا، اتحاد شوروی و چین ) درخواست کرد که به این سوال پاسخ دهند.^[۷۸] پاسخی که کشورهای میزبان به این سوال دادند، چندان رسا نیست و مشکلی را که شورای امنیت با آن روبرو می شد حل نکرده است. بندهای دوم و سوم اعلامیه کشورهای اخیر، با تفکیک مسائل شکلی از مسائل ماهوی، تحقیق را به دو دلیل مساله ای شکلی به شمار آورده است: یکی از این که شورا می تواند به موجب ماده ۲۹ منشور «هر رکن فرعی که برای انجام وظایفش لازم باشد، تاسیس نماید» و دیگر این که هیچ یک از اعضا، اعم از دائم و غیر دائم نمی تواند مانع رسیدگی شورا به اختلاف و یا بحرانی شود که در جهان به وجود آمده و توجه شورا، به آن جلب شده است.^[۷۹] از این پاسخ ظاهراً چنین بر می آید که هیچ امری نمی تواند مخل انجام وظایف شورا شود با این حال از این نکته نباید غافل بود که مساله تحقیق جنبه ای سیاسی نیز دارد و آن حفظ نقطه تعادلی است که منشور به آن متکی است و نقطه تعادل چیزی جز توافق اعضای دائم شورای امنیت نیست. به همین جهت، کشورهای میزبان در بند چهارم اعلامیه خود، با در نظر داشتن این واقعیت، متذکر شده اند که «چون اقدامات شورای امنیت معمولا آثار و پی آمدهایی سیاسی به دنبال دارد و ممکن است منجر به بروز وقایعی گردد که در اثر آن شورا بنا به وظایفی که دارد ناگزیر از مداخله قهر آمیز شود، اتفاق نظر اعضای دائم در مورد انجام تحقیقات ضروری است» در نتیجه تردیدی نیست که رای منفی یک عضو دائم هر تحقیقی را غیر ممکن می سازد. بنابراین اگر گفته شده که ماده ۳۴ حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، بیان کلی همین نظر است. تفسیر کشورهای دعوت کننده از ماده ۳۴ بسیار روشن است. اینان معتقد بودند که با توجه به واکنش های خطرناک کشورها در مورد انجام تحقیقات، شورا باید قبل از هر اقدامی به بررسی مقدماتی بپردازد تا اگر صلاح دانست از اختیارات ویژه خود استفاده کند و امر به تحقیق دهد باید دید این مساله را بررسی کرده اند: « وقتی شورا می خواهد دستور تحقیق دهد باید این مساله را بررسی کند که آیا تحقیق که طبعاً مستلزم درخواست اطلاعات و استماع شهود و اعزام کمیسیون های تحقیق و یا اقدامات دیگر است، خود بحران را تشدید نمی نماید؟»^[۸۰] به این ترتیب، تحقیق موضوع ماده ۳۴ منشور معنای آگاهی شورای امنیت از وقایع است.
از این رو شورای امنیت در محدوده اختیارات ویژه ای که برای استقرار صلح و امنیت جهانی دارد می تواند با بهره گرفتن از تمام وسایل و عوامل موجود به تحقیق بپردازد و واقعیت اختلافات را روشن نماید. مثلاً شورا می تواند با استناد به ماده ۲۹ رکنی فرعی تاسیس کند که تحقیقات مورد نظر را به انجام رساند. در مورد این که شورا چگونه می تواند اختیارات خود را به یک رکن فرعی تفویض نماید و آن رکن تا چه حد مجاز به استفاده از این اختیارات است، نظریه های متفاوتی وجود دارد. گروهی معتقدند که تاسیس « رکن فرعی» امری شکلی است و با «تفویض اختیارات » که امری ماهوی است تفاوت دارد و از این رو با تاسیس رکن فرعی اختیاراتی که شورا به یک رکن فرعی (کمیسیون تحقیق) می دهد با آن اختیارات وسیعی که نویسندگان ماده ۲۹ برای آن قائل شده اند هماهنگی ندارد، زیرا تفویض هرگونه اختیاری باید قاعدتاً با اجازه همه اعضای دائم باشد؛ چرا که اگر شورا می خواست خود به کار تحقیق بپردازد نیاز به چنین اجازه ای داشت.
پس از آن جا که تاسیس رکن (کمیسیون تحقیق ) می تواند از آن اختیاری برخوردار شود که اجرایش در اصل منوط به اتفاق نظر اعضای دائم شورای امنیت شده است.
گروهی دیگر معتقدند که مفهوم ماده ۳۴ منشور نباید در حد ایجاد رکن فرعی باشد. به عقیده این دسته، هر چند شورا در غالب اوقات برای تحقیق در مورد یک قضیه رکنی فرعی ایجاد کرده است، ولی اتفاق افتاده که شورا برای همین کار راسا از کشورها استمداد کرده یا از ارکان دیگر سازمان خواسته است که در مورد مساله ای تحقیق نمایند. وانگهی اعطای ماموریت به رکن فرعی در انجام تحقیقات به معنای تفویض اختیارات شورا به آن رکن نیست؛ زیرا اساس کار رکن تحقیق قطعنامه ای است که شورا در این مورد صادر می کند و به موجب آن حدود صلاحیت رکن فرعی را معین می سازد و در نتیجه اختیارات رکن مزبور فقط محدود به مواد آن قطعنامه است. پس به عقیده یک دسته ، تصمیم شورای امنیت برای تحقیق، تصمیمی است که شورا مقدمتا برای اقدامات بعدی خود می گیرد؛ چرا که شورای امنیت در مقام حافظ صلح و امنیت جهانی اختیار دارد برای تحقیق در مورد هر اختلاف یا بحرانی دست به هر اقدامی که مقتضی می داند بزند و برای این کار اتفاق نظر تمامی اعضای دائم ضرورت ندارد. اما به عقیده دسته دیگر، اختیارات شورای امنیت برای تحقیق از ماده ۳۴ ناشی می شود و چون این ماده در فصل ششم منشور درج شده است، اعمال آن اختیارات باید با اجازه و تصویب کلیه اعضای دائم باشد. اتحاد شوروی و کشورهای اردوگاه شرق از طرفداران جدی نظریه اخیر بوده اند.
به نظر می رسد این دسته از حد متعارف مفهوم ماده ۳۴ فراتر رفته اند. تردیدی نیست که تحقیق وسیله ای است لازم که شورای امنیت را در استقرار صلح و امنیت یاری می دهد. با وجود این نباید ازاین نکته غافل بود که شورای امنیت این اختیار را از فصل ششم برگرفته است، به این معنی که تصمیمات شورا در این چهارچوب صورت توصیه نامه ای را دارد که کشورها ملزم به رعایت آن نیستند. فلسفه ای که فصل ششم بر آن مبتنی شده این است که کشورها در انتخاب آیین حل مسالمت آمیز اختلافاتشان مختارند، نه مجبور. بنابراین دخالت شورای امنیت در این قبیل موارد فقط محدود به این است که کشورها را در انجام تعهداتشان ترغیب و به آن ها توصیه کند که اختلافاتشان را از راه های مسالمت آمیز حل کنند.
با وجود این برای به اجرا درآوردن ماده ۳۴ دو مشکل وجود دارد: یکی از این که ماده ۳۴ اختیارات شورای امنیت را در این زمینه (تحقیق) به آن صورت مشخص نکرده است که با استناد به آن شورا بتواند بر خلاف میل کشورهای ذی نفع اقدامی نماید؛^[۸۱] دیگر آن که درج این ماده در فصل ششم آشکارا مبین این است که شورای امنیت در این زمینه دارای اختیاراتی ویژه است. بنابراین ـ همان طور که در ابتدا یادآور شدیم ـ با توجه به این که این ماده حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، می توان گفت که چون شورا بر اختلافات نظارت دارد ناگزیر است برای حل و فصل آن ها به تحقیقاتی دست بزند؛ زیرا شورای امنیت نمی تواند تنها به ادعاهای غالبا ضد و نقیض طرفین بسنده نماید. در واقع شورای امنیت با تحقیقی که انجام می دهد می تواند اختلاف یا بحران را ارزیابی نماید و معین کند تا چه حد صلح جهانی به خطر افتاده است. پس از روشن شدن این مساله شورا می تواند با استناد به مقررات فصل هفتم برای جلوگیری از وخامت اوضاع و احوال تدبیری بیندیشد به رغم مجمل بودن تفسیری که کشورهای میزبان در کنفرانس سانفرانسیسکو از ماده ۳۴ نمودند و تردیدی که از این لحاظ همچنان باقی است به نظر می رسد شورای امنیت هنگامی که در مورد مقتضی بودن یا نبودن تحقیق رای می دهد باید بدون توجه به حق ممتاز اعضای دائم خود تصمیم گیری کند؛ اما وقتی که می خواهد امر به تحقیق دهد ناگزیر باید نظر موافق کلیه اعضای دائم را جلب نماید.
«تحقیق» از نظر سیاسی اهمیت زیادی دارد و به همین جهت از ابتدای تشکیل سازمان ملل متحد میان ایالات متحده آمریکا و اتحاد شوروی بر سر چگونگی اجرای آن اختلافاتی به وجود آمده و در نتیجه شورا ظرف این چهل و چند سال فقط توانسته است دو بار به استناد به ماده ۳۴ «رکن تحقیق» تاسیس نماید: یکی در مورد اختلافات مرزی یونان^[۸۲] و دیگری در مورد اختلافات هند و پاکستان. با این حال ، وقتی که شورای امنیت خواسته رسیدگی به قضیه ای را آغاز کند و یا طرح قطعنامه ای را در این زمینه بررسی نماید، معمولاً به این ماده استناد نموده و هر بار هم که چنین کرده است، منطوق و مفهوم ماده ۳۴ را در نظر گرفته و آن را تجزیه و تحلیل نموده است. از این رو بعضی از صاحبنظران معتقدند که ماده ۳۴ خود تمهیدی برای مداخله سازمان جهانی است.
به طور کلی آن چه می توان گفت این است که شورای امنیت در مقام حافظ نظم و امنیت بین المللی باید ابتدا نوع آفتی را که گریبانگیر جهان شده است معین کند؛ اما از آن جا که گاه پرداختن به بحران موجب تشدید آن میشود، این شورا باید قبل از هر چیز با صلاحدید اکثریت اعضای خود ـ دائم و غیر دائم ـ مفید بودن تحقیق را تصویب کند و پس از آن، در صورتی که کلیه اعضای دائم موافق بودند امر به تحقیق دهد. بنابراین مناسب بودن یا نبودن تحقیق مساله ای است اساسی که شورای امنیت باید در اجرای ماده ۳۴ به آن توجه نماید. البته موافقت شورای امنیت در مورد انجام تحقیق نباید به طور انتزاعی در نظر گرفته شود، زیرا عملاً معلوم شده که اقدامات صلح جویانه شورای امنیت از مداخلات آن متمایز است. برای این که شورای امنیت در اقدامات صلح جویانه خود توفیق یابد، طرفین اختلاف باید با آن همکاری نمایند. از این رو شورا باید شایستگی طرفین را برای این همکاری بررسی کند، آنگاه امکاناتی را که از نظر منطقه ای وجود دارد ارزیابی نماید و سپس این مساله را روشن سازد که آیا یکی از اعضای دائم در قضیه دخیل است یا خیر؟ بی تردید شدت بحران نیز در این ارزیابی سهم موثری دارد. بنابراین راه حل به مراتب مهمتر از مداخله شورای امنیت در حل اختلاف است و به همین جهت بوده که دراکثر موارد، کشورها بیشتر راغب بوده اند که شورا راه حلی برای مشکل آن ها بیندیشد تا اینکه به استناد به ماده ۳۴ به مداخله مستقیم بپردازد علت عدم تمایل به همکاری کشورهای درگیر اختلاف از ابتدای تاسیس سازمان ملل متحد با ماموران تحقیق سازمان این بوده است که این کشورها همواره از تعمیم مفهوم ماده ۲۵ منشور به مصوبات شورا در امر تحقیق نگرانی خاصی داشته و مدعی بوده اند که تصمیمات شورای امنیت در این قبیل موارد ، به لحاظ مقررات فصل ششم منشور، برای آن ها الزام آور نبوده و صورت توصیه نامه ای را دارد که اجرای آن منوط به موافقت صریح کشورهای ذی نفع است. از این رو بررسی مناسب بودن انجام تحقیق بیشتر از این جهت مفید می نماید که در صورت تصویب تحقیق، ممکن است شورای امنیت با اطمینان خاطری که پیدا می کند، ماهیت اختلاف یا بحران را بهتر مشخص سازد. البته چون کشورها از آثار این تصمیم گیری به خوبی مطلع اند و می دانند که شورا در این صورت قادر خواهد بود در چهارچوب فصل هفتم به اقداماتی قاطع دست بزند، می کوشند مانع انجام چنین تحقیقاتی شوند. با این حال ، نباید تصور کرد که شورا برای مداخله خود در حل اختلاف حتما نیاز به تحقیق دارد. اتفاق افتاده است که شورا در مواردی، بی آن که تحقیقی در کار باشد، اعلام کرده که ادامه اختلاف و بحران طبعاً به صورتی است که برای صلح و امنیت جهان مخاطره انگیز می باشد^[۸۳] و به این ترتیب به اقداماتی دست زده است.^[۸۴]
۳-۳- اعلام نظر قطعی شورای امنیت و مفاهیم مندرج در ماده ۳۹
پس از آنکه شورای امنیت از وجود اختلاف یا بحران مطمئن شد و ماهیت آن را روشن نمود، باید قطعنامه ای در این زمینه صادر کند و بنا به مورد، طرفین را دعوت به خویشتن داری نماید و یا اینکه اصولاً اقداماتی قهری مقرر دارد.
شورای امنیت، در غالب موارد، حکم خود را مستند به ماده معینی ازمنشور نمی کند؛ یعنی در مقدمه قطعنامه و یا در متن آن به این نکته تصریح نمی نماید که اختلاف یا بحران مورد نظر مصداق کدامین مفهوم مندرج در ماده ۳۹ است؛ از این رو حکم خود را در چهارچوب فصل هفتم صادر می کند. علت این است که اعضای شورای امنیت همیشه بر سر تعیین نوع اختلاف اتفاق نظر ندارند. بنابراین شورا راه حل را عملا در این یافته است. که به طور ضمنی به پدیدار شدن اختلافی در جهان اشاره کند که به هر صورت مصداق یکی از سه نوع مفهوم مندرج در ماده ۳۹ است. با این حال شورای امنیت به مناسبت قضیه رودزیای جنوبی در قطعنامه ۲۳۲ ـ ۱۶ دسامبر ۱۹۶۶ صریحاً به ماده ۳۹ اشاره کرده و اعلام داشته است که بحران فعلی رودزیای جنوبی « صلح و امنیت بین المللی را به مخاطره افکنده است» پیش از این قطعنامه ۵۴-۱۵ ژوئیه ۱۹۴۸ شورای امنیت در مورد قضیه فلسطین نیز یاد آور شده بود که « بحران فلسطین در چهارچوب ماده ۳۹ صلح جهانی را به خطر انداخته است» و این نخستین باری بود که شورای امنیت آشکارا به این ماده اشاره می کرد. در قضیه جنگ ایران و عراق هم قطعنامه ۵۹۸ ـ ۲۰ ژوئیه ۱۹۸۷ که برای نخستین بار همه اعضای شورای امنیت ـ اعم از دائم و غیر دائم ـ به آن رای مثبت داده اند، با استناد به ماده ۳۹، جنگ بین دو کشور را خطری برای صلح جهان قلمداد کرده است در موارد دیگر شورای امنیت، بی آن که صریحاً به ماده ۳۹ اشاره کرده باشد، با تاکید بر اینکه بحران یا اختلاف موجود، صلح را به خطر انداخته^[۸۵] یا آن را نقض نموده^[۸۶] و یا عمل تجاوزکارانه ای صورت گرفته است^[۸۷]، به طور ضمنی به ماده ۳۹ استناد کرده است. در مواردی هم که شورای امنیت صریحاً و به طور کلی به مقررات فصل هفتم منشور استناد نموده است، به یادآوری قطعنامه هایی اکتفا کرده ضمن آن ها صراحتاً به ماده ۳۹ اشاره شده است.^[۸۸]
در قطعنامه های دیگر، شورای امنیت، بی آن که خواسته باشد با استناد به مفاد ماده ۳۹ تدابیری اتخاذ کند، تصمیماتی گرفته است که جنبه الزام آور دارد و این در مواردی بوده که شورای امنیت از طرفین متخاصم خواسته است که به عملیات نظامی خاتمه دهند و نیروهای نظامی خویش را به پشت مرزهای شناخته شده بین المللی باز گردانند.
از منطوق این قبیل قطعنامه ها چنین بر می آید که تصمیمات شورای امنیت در این گونه موارد الزام آور است با این حال، سئوالی پیش می آید و آن این است که آیا شورای امنیت می تواند بی آن که به مفاد ماده ۳۹ عمل کند، با استناد ضمنی به فصل هفتم (ماده ۴۰ ) تصمیمات الزام آور اتخاذ نماید؟ به این پرسش، پاسخ روشنی داده نشده است، ولی با توجه به این که شورای امنیت در استقرار نظم و صلح جهانی وظیفه ای کلی بر عهده دارد، میتوان نتیجه گیری کرد که تصمیماتش در این قبیل مواد الزام آور است، به این معنی که کشورهای عضو سازمان ملل ملزم اند مفاد آن را رعایت نمایند؛ زیرا این کشور با تصویب ماده ۲۵ منشور که مقررات آن عمومیت دارد، متعهد شده اند تصمیمات شورای امنیت را گردن نهند. بنابراین تصمیمات شورای امنیت «چه در چهارچوب ماده ۲۴ و چه در چهارچوب اختیارات ویژه ای که دارد، الزام آور است» به عبارت دیگر ماده ۲۵ اصل کلی الزام آور بودن تصمیمات شورا را بنیاد می نهد و مواد ۴۸ و ۴۹ معین می دارد که اعضای سازمان به چه صورتی باید تصمیمات شورا را که در چهارچوب فصل هفتم اتخاذ شده است، اجرا نمایند؛ پس کشورهای عضو سازمان، به موجب مواد یاد شده، همگی و یا بعضی از آن ها موظف به اجرای تصمیمات شورای امنیت هستند و باید در این زمینه با یکدیگر تشریک مساعی نمایند. در نتیجه می توان گفت که ماده ۲۵ به وجود آورنده و مواد ۴۸ و ۴۹ صورتهای مختلف اجرای تصمیمات شورا را نمایانده است. بنابراین مواد مذکور با این که از لحاظ محتوا با یکدیگر فرق دارند، مکمل هم هستند در این صورت لزومی ندارد شورای امنیت برای تصویب قطعنامه ای که در چهارچوب اختیاراتش اتخاذ نموده است به طور صریح یا ضمنی به ماده ۳۹ اشاره کند. وانگهی اگر شورا به طور ضمنی به ماده ۳۹ استناد کند، دیگر لزومی ندارد که نوع اختلاف را دقیقا روشن نماید؛ زیرا ممکن است اعضای شورای امنیت که برای تبیین اختلاف، نظری یکسان ندارند، بپذیرند که اختلاف باید در چهارچوب ماده ۳۹ حل و فصل گردد. پس برای این که صلح بهتر تضمین شود، بهترین راه حل ممکن این است که ماده ۳۹ با انعطاف بیشتری تفسیر گردد، هر چند که این تفسیر با منطوق صریح مواد منشور مباینت داشته باشد.
۳-۳-۱- انطباق عناصر اساسی موارد عینی بر مفاهیم انتزاعی مندرج در ماده ۳۹
از آن جا که نویسندگان منشور در مذاکرات مقدماتی خود به حدود مفاهیم «به مخاطره افتادن صلح» ، «نقض صلح » و «اعمال تجاوزکارانه» اشاره نکرده اند و شورای امنیت هم در این زمینه رویه ای ثابت نداشته است، انطباق عناصر اساسی موارد عینی بر این مفاهیم دشوار می نماید.
ماده ۳۹، به طور کلی یاد آور اصل پانزدهم میثاق جامعه ملل است، با این تفاوت که به جای مفاهیم اخیر، میثاق فقط از مفهوم «جنگ» استفاده کرده بود نویسندگان منشور برای این که دست سازمان ملل را در حل کلیه اختلافات بین المللی باز بگذارند، این بار استعمال کلمه «جنگ» که حدی معین دارد، احتراز نمودند.
تعیین حدود مفاهیم مذکور در ماده ۳۹ از نظر سیاسی اهمیت زیادی دارد، زیرا بر اساس همین حدود است که شورای امنیت می تواند اقدامات خود را توجیه کند.
منشور از این مفاهیم تعریفی به عمل نیاورده است با این حال با تحلیل قطعنامه های شورای امنیت در این زمینه می توان خطوط اصلی این مفاهیم را روشن نمود.
۳-۳-۱-۱- به مخاطره افتادن صلح
اول: حدود به مخاطره افتادن صلح
به مخاطره افتادن صلح حدی بس وسیع دارد. صلح بین المللی ممکن است در اثر عوامل مختلفی به مخاطره بیفتد؛ زیرا به همان اندازه که اختلاف میان دو یا چند کشور برای صلح بین المللی زیان آور است، بحران های داخلی کشور نیز عاملی موثر به خطر انداختن امنیت جهانی است به شمار می رود.
به نظر می رسد که علت استفاده نویسندگان منشور از این مفهوم بسط صلاحیت شورای امنیت بوده است، چنانچه در این قبیل موارد شورای امنیت می تواند با استناد به ماده ۳۹ در امور داخلی کشورها نیز به مداخله بپردازد: همانگونه که در بسیاری از موارد هم ممکن است با در نظر گرفتن اوضاع و احوال سیاسی جهان، بحران های داخلی را مخاطره انگیز تلقی ننماید.^[۸۹] البته شورای امنیت، بجز در چند مورد، در موارد دیگر از استعمال این مفهوم در قطعنامه های خود جداً احتراز کرده و با به کار بردن اصطلاحات مشابه، خود را از قید مقررات فصل هفتم و پی آمدهای آن خلاصی بخشیده است. در مواردی هم که مجمع عمومی با تصویب قطعنامه ای از شورا درخواست کرده است تصمیماتی در چهارچوب فصل هفتم در قبال کشورهای ناقض اصول عمومی حقوق بین الملل اتخاذ نماید، پاسخ مثبتی از شورا دریافت نکرده است. فی المثل مجمع عمومی در ۱۸ دسامبر ۱۹۶۲ از شورای امنیت درخواست کرد که در قبال سیاست استعمارگرانه پرتغال در آنگولا و موزامبیک موضعی قاطع اتخاذ نماید و با تایید اینکه سیاست استعماری پرتغال صلح و امنیت بین المللی را جداً به مخاطره افکنده است، تدابیری (در چهارچوب فصل هفتم) اتخاذ کند. شورا در پاسخ به این درخواست، قطعنامه ای صادر کرد؛ اما به جای این که از عبارت « به خطر انداخته » استفاده کند به پیشنهاد یکی از اعضا عبارت «جدا مختل نموده» را برگزید.^[۹۰] تردیدی نیست که قصد شورای امنیت از انتخاب این عبارت، خروج از فصل هفتم و داخل شدن در فصل ششم منشور بوده است. به عبارت دیگر، شورای امنیت با تغییر عبارت مذکور به هیچ روی بر آن نبود تا به کاری تفننی دست بزند بلکه بیشتر راغب بود که در آن اوضاع و احوال سیاسی، میانجی باشد تا عامل اجرای نظم. در موارد دیگر باز شورای امنیت به جای استفاده از عبارت «به مخاطره افتادن صلح» از عبارات دیگر مثل «خطری که بالقوه صلح را تهدید می نماید» یا «خطری که در نهان صلح را تهدید می کند» استفاده کرده است، چنان چه در قضیه آفریقای جنوبی، شورای امنیت با تصویب قطعنامه هایی در سالهای ۱۹۶۳ و ۱۹۶۴، ابتدا از کشورهای جهان درخواست نمود که این کشور را از نظر تسلیحاتی تحریم کنند؛ اما در ۱۵ ژوئیه ۱۹۷۰ پس از آن که چهل کشور آفریقایی عضو سازمان ملل از شورا رسما درخواست کردند برای رسیدگی به مساله تبعیض نژادی در آفریقای جنوبی تشکیل جلسه دهد، در ۲۳ ژوئیه ۱۹۷۰ قطعنامه ای به تصویب رساند که در آن، ضمن تاکید بر قطعنامه های پیشین خود، از نقض مقررات مربوطه به تحریم تسلیحاتی توسط چند کشور اظهار تاسف کرد و درخواست نمود که کشورها از ارسال اسلحه به این کشور خودداری ورزند. شورای امنیت در بند هفتم مقدمه این قطعنامه سیاست تبعیض نژادی را «خطری بالقوه برای صلح و امنیت بین المللی» اعلام کرده است.
دوم :تعریف «تهدید بر صلح» ( به خطر افتادن صلح)
اصولاً تهدید بر صلح مساله ای موضوعی است و نمی تواند موجد همان آثاری باشد که مساله ای حکمی به وجود می آورد. از این گذشته، بررسی «تهدید» از نظرحقوقی زمانی ممکن است که بتوان ماهیت آن را با توجه به واقعه ای عینی روشن ساخت و این امر محقق می شود که مرجع صلاحیتدار یعنی شورای امنیت، پس از بررسی اختلاف یا بحران، عناصر مادی و معنوی تهدید را معین نماید.
بعضی از حقوق دانان از «تهدید بر صلح» تعریفی نظری به عمل آورده اند و دسته دیگر اعتقاد داشته اند که «تهدید بر صلح» در مواقعی که سازمان ملل به آن استناد کرده متضمن مفهومی معین نبوده است، چرا که منشور حد آن را مشخص نکرده است. با این حال، نباید فراموش کرد وقتی که شورای امنیت در قطعنامه ای از فعلیت یافتن «تهدید» گفتگو می کند، غایتی دارد و آن گذر از فصل ششم به فصل هفتم و اتخاذ تدابیری جدی برای از میان بردن تهدید است؛ زیرا منشور، بی آن که از «تهدید بر صلح» تعریفی به عمل آورده باشد و یا این که اصولا طریقه حصول چنین مفهومی را نشان دهد، به شورا ماموریت داده است تا وقوع تهدید را به هر صورت که صلاح می داند اعلام نماید و شورا هم از این اختیارات حداکثر استفاده را کرده و در مواقعی که وقوع تهدید را محقق دانسته صراحتا آن را اعلام کرده است. بنابراین می توان گفت که «تهدید بر صلح» در چهارچوب ماده ۳۹ یعنی «آن وضعیتی که به طور موثر صلح را به خطر می اندازد» در این صورت، آن بحرانی که برای صلح مخاطره آمیز است، دو خصیصه دارد: یکی این که انفجار آمیز است و دیگری نتیجه نقض تعهدی بین المللی است.
الف . وضعیت انفجار آمیز
وضعیت انفجار آمیز مساله ای موضوعی است و به همین دلیل تعیین حدود آن دشوار به نظر می رسد با این حال، آن چه اهمیت دارد میزان تاثیر این وضعیت در ایجاد اختلاف یا بحران بین المللی است بدیهی است در این مورد نظر اعضای دائم همیشه یکسان نیست.^[۹۱]
به طور کلی، بحران بر اثر عوامل مختلفی به سر حد انفجار میرسد و اسباب و عواملی که به بحران دامن می زند، بنا به مورد، یا ریشه ای بین المللی دارد و یا ریشه ای داخلی.
انفجار وقتی ریشه ای بین المللی دارد که کشور بحران ساز رفتاری تجازوکارانه و تحریک آمیز در پیش گیرد و همسایگانش را مرعوب سازد، یا این که فضای روابط بین الملل را چندان مسموم نماید که کوچکترین برخورد به بزرگترین فاجعه، یعنی جنگ، منجر شود.
اما انفجار وقتی ریشه در بحرانهای داخلی دارد که سیاست داخلی یکی از کشورها برای کشورهای دیگر عضو جامعه بین المللی تحمل ناپذیر شود و این وقتی است که آن کشور موازین مسلم حقوقی را نقض نماید.
فی المثل ، کشورهای آفریقایی همواره سیاست کشور یا سرزمین هایی را که زیر سلطه اقلیتی سفید پوست بوده است، مورد نکوهش قرار داده و بکرات اعمال آن سیاست ها را خطر جدی برای صلح و امنیت جهانی قلمداد کرده اند. در این قبیل موارد، صرف نظر از بحران، آن چه مولد انفجار به شمار آمده صرف وجود چنین دولت هایی بوده است که با اعمال سیاستهایی ددمنشانه موازین ابتدایی حقوق انسانی را نقض کرده اند. بنابراین شخصیت فاعل و نوع فعل، هر کدام به نحوی، در ایجاد وضعیت انفجار آمیز دخیل بوده است. به عبارت دیگر، وقتی دولتی که از لحاظ کشورهای دیگر مشروعیت حقوقی ندارد، اعمالی مرتکب میشود که با موازین حقوقی مباینت دارد، برای کشورهای دیگر وضعیتی تحمل ناپذیر ایجاد میکند که نتیجه اش چیزی جز انفجار و فروپاشی روابط بین الملل نمی تواند باشد. با این همه، نمی توان گفت که در چه موقعی بحران به سر حد انفجار می رسد و صلح بین المللی به مخاطره می افتد. در این قبیل موارد شورای امنیت در تشخیص وضعیت قاطع است، هر چند آن وضعیت داخلی به بحرانی بین المللی منجر نشود؛ به این معنی که مصالح و منافع سیاسی قدرت های بزرگ در این ارزیابی سهمی موثر دارد. بسا بحران داخلی که انفجار آمیز تلقی شده ولی به هیچ روی صلح بین المللی را تهدید نمی کرده است.^[۹۲]
در این زمینه گاه شورای امنیت با مجمع عمومی اختلاف نظر عمیق داشته است: از ۱۹۶۰ به این سو، مجمع عمومی همواره کوشیده است شورای امنیت را در جهت تصویب اقدامات تنبیهی در قبال کشورهایی ترغیب کند که با «حق مردم در تعیین سرنوشتشان» مخالفت ورزیده و یا سیاست تبعیض نژادی را پیشه کرده اند. مجمع عمومی حتی پا را فراتر گذاشته و گاه برای تنبیه این کشورها تدابیری نیز اندیشیده و به شورا پیشنهاد کرده است که آن را تصویب نماید. در پاره ای از این موارد، بحرانها اساساً ریشه ای داخلی داشته و به هیچ وجه صلح بین المللی را مختل نمی کرده است؛ منتها برای این که شورا در چهارچوب ماده ۳۹ به انجام اقدامی ترغیب شود، مجمع این بحرانها را بین المللی توصیف کرده است با این وصف، شورا به اقتضای اوضاع و احوال سیاسی جهان، پیوسته با احتیاط گام برداشته و بجز در دو مورد خاص، در سایر موارد، تصمیمی بر اساس ماده ۳۹ اتخاذ ننموده است. به همین جهت، شورای امنیت بارها اعلام داشته وقتی بحرانی بین المللی است که خطری بالفعل برای صلح بین المللی باشد؛ نتیجتاً زمانی بحرانی را در چهارچوب فصل هفتم رسیدگی می کند که چنین شرایطی حاصل شده باشد.